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Lutte contre la corruption internationale : clés de lecture de la circulaire du 2 juin 2020

Sélim Brihi, avocat au barreau de Paris, et Amaury Bousquet, élève avocat à l'école du barreau de Paris, commentent la circulaire du ministère de la Justice du 2 juin 2020 relative à la corruption internationale.

Le 24 avril 2020, l’AFA a publié les chiffres relatifs au traitement judiciaire des infractions d’atteinte à la probité pour 2018[1]. 435 affaires de corruption ont donné lieu à une réponse pénale en 2018 (soit 95,7 %), mais aucune personne morale n’a été condamnée.


Le 2 juin 2020, le ministère de la justice a diffusé auprès des parquets une circulaire destinée à « fixe[r] les lignes directrices de la politique pénale française en matière de lutte contre la corruption internationale »[2]. Cette circulaire, signée de la main de la ministre, présente les principes devant guider l’action judiciaire en matière de corruption internationale, du stade du recueil d’information à la détermination des poursuites[3]. D’après la garde des Sceaux, l’objet de cette circulaire est précisément de définir, sur le sujet de la corruption internationale (c'est-à-dire, en pratique, en matière de corruption et de trafic d'influence d'agent public étranger), une « véritable politique pénale »[4], sous-entendant qu'une telle stratégie nationale n'existe pas formellement à l'heure actuelle. La circulaire du 2 juin 2020 prend, toutefois, la suite d’une précédente circulaire du 9 février 2012 « relative à l’évaluation de la France par l’OCDE en 2012, présentant de nouvelles dispositions pénales en matière de corruption internationale, et rappelant des orientations de politique pénale »[5].


La diffusion de cette circulaire, dont la teneur est plus directive qu’interprétative, s’inscrit dans le cadre de la préparation de la France à l'évaluation de l’OCDE[6] et du GAFI[7]. Elle tend à rappeler que la lutte contre la corruption est, plus que jamais, une priorité de l’action publique et que, dans le contexte actuel de la crise sanitaire, elle ne doit pas passer au second plan[8]. C’est ainsi qu’elle rappelle, dans un résumé de circonstance bienvenu dans la perspective de l’évaluation de la France par les organismes internationaux précités, les outils dont la France s’est dotée depuis 2013 pour renforcer la lutte contre la corruption[9] et invite les parquets à remonter systématiquement au ministère de la justice toute procédure ouverte pour des faits de corruption ou de trafic d'influence d'agent public étranger[10].


Les lignes de force de la circulaire du 2 juin 2020 confirment, en substance, les tendances engagées, en France, ces dernières années, en matière de lutte contre la corruption internationale[11], notamment la montée en puissance du parquet national financier depuis 2013 et la consécration de la justice dite « négociée »[12], virage pris depuis 2004 avec la création de la CRPC et sans cesse appuyé depuis avec la création de la CJIP en 2016 puis son extension en 2018[13].


Réaffirmation du rôle central du PNF


Dans la lignée de la CJIP Airbus du 29 janvier 2020 qui, six ans après son intronisation, a véritablement consacré la crédibilité du PNF sur la scène internationale, la circulaire du 2 juin 2020 réaffirme le rôle prépondérant du PNF en tant qu'interlocuteur des autorités judiciaires étrangères pour les sujets relatifs à la lutte contre la délinquance économique et financière internationale[14]. Elle insiste, à ce titre, sur les liens privilégiés que le PNF a développés ces dernières années avec les autorités étrangères, réglementaires ou judiciaires, qui le désignent logiquement comme un « interlocuteur incontournable et respecté »[15]. Mais surtout, elle le positionne comme chef de file en matière de corruption internationale. Ce qui semble conforme aux ambitions formulées par le procureur de la République financier, qui expliquait récemment vouloir « assurer la pérennité de la place du PNF dans le système institutionnel international et approfondir ses liens avec ses homologues internationaux, afin de garantir un traitement judiciaire équilibré et performant des dossiers de corruption d’agents publics étrangers et qui soit adapté aux réalités de la compétition économique internationale »[16].


On rappelle que la compétence matérielle du PNF est limitée aux infractions économiques et financières les plus graves et/ou les plus complexes et qu'en dehors des délits boursiers, pour lesquels il dispose d'une compétence exclusive, le PNF exerce sa compétence concurremment avec les autres parquets (notamment les JIRS), également compétents pour connaître des infractions de corruption et de trafic d’influence d’agent public étranger[17]. Or, d'après la circulaire, « son expertise technique et juridique avérée » (notamment des mécanismes susceptibles d’être mis en œuvre dans le cadre de schémas corruptifs), d'une part, et « son expérience acquise en matière de traitement des données économiques sensibles ainsi que dans la gestion de négociations avec les entreprises mises en cause », d'autre part, justifient que le PNF « a[it] naturellement vocation à exercer sa compétence sur l’ensemble des dossiers de corruption internationale et à centraliser leur traitement ». C'est la raison pour laquelle la Chancellerie donne pour instruction que le PNF soit systématiquement informé par les parquets locaux des « suspicions de corruption internationale crédibles » dont ils auraient connaissance, « sans distinction selon le stade de la procédure, le niveau de responsabilité des personnes impliquées ou la dimension financière du dossier». Même si une circulaire du 31 janvier 2014 prévoyait déjà que le PNF devait être saisi des « dossiers de corruption d’agent public étranger », en tant qu'ils nécessitent une « approche cohérente sur le plan national »[17 bis], l'évolution n'est pas anodine et ancre un peu plus le PNF dans le paysage français des autorités judiciaires spécialisées[18], lui qui, depuis son entrée en fonction le 1er février 2014, a eu l'occasion de démontrer l’efficacité de son action dans les enquêtes les plus difficiles et/ou les plus notoires[19]. D’après un rapport parlementaire publié en 2019, au 31 décembre 2018, sur 508 procédures traitées par le PNF, 90 concernaient des faits de corruption d’agent public étranger (soit environ 18 %)[20].


La circulaire du 2 juin 2020 apporte également des éléments utiles quant au choix du service d’enquête le plus apte à conduire des investigations en matière de corruption internationale. Compte tenu de l’expérience qu’il a acquise sur ces sujets, ainsi que des liens que les dernières années lui ont donné l’occasion de tisser avec le PNF, l’OCLCIFF, institué en 2013 en même temps que le PNF[21], se voit conforté dans sa compétence[22]. Plus exceptionnellement, au regard du « volume croissant de ce type d'affaires » ou lorsque le dossier comportera une singularité (« contexte géopolitique », « secteur d'activité économique »), d’autres services spécialisés pourront également être saisis (notamment la section de recherches de la gendarmerie de Paris, dont il est rappelé qu’elle aussi dispose d’une compétence nationale[23]).


Ainsi, le rôle du PNF est-il consolidé, mais dans un ensemble plus large d'autorités et d'administrations qui ont, semble-t-il, elles aussi un rôle à jouer en matière de détection de la corruption internationale.


Détection de la corruption internationale : exploiter plus efficacement l’information


Selon le plan national pluriannuel de lutte contre la corruption 2020-2022, « le renforcement de la connaissance et de la détection des atteintes au devoir de probité (…) passe par une meilleure exploitation des données publiques, à l’image des développements que la lutte contre la fraude a connus depuis dix ans »[24]. Il identifie pour ce faire plusieurs priorités, dont celle de « renforcer la collecte et l’ouverture des données relatives aux phénomènes de corruption ».


C’est dans ce contexte que la circulaire du 2 juin 2020 rappelle l'importance pour les parquets d'exploiter l'ensemble des « canaux de signalement existants en matière de corruption internationale » : administration fiscale[25], Tracfin[26], autorités administratives indépendantes (HATVP, AMF, Autorité de la concurrence), Agence française anticorruption, Cour des comptes et chambres régionales des comptes, etc. Elle consacre, de la sorte, le rôle des autorités et administrations publiques dans leur fonction de « lanceur d’alerte » auprès de l’autorité judiciaire en application de l’article 40 alinéa 2 du code de procédure pénale[27]. Ce qui s’explique si l’on comprend que « la nature de leurs missions et les informations qu'elles sont amenées à traiter pour leur accomplissement mettent les administrations de l'État en position stratégique pour détecter des faits de corruption internationale impliquant des opérateurs économiques ». Au sujet de l’AFA par exemple, la circulaire considère que dans le cadre de ses contrôles de la qualité et l'efficacité des dispositifs anticorruption mis en œuvre par les entités soumises à l’article 17, II de la loi Sapin II, l'AFA peut « être amenée à découvrir des faits suspects pouvant justifier un signalement à l'autorité judiciaire »[28]. La circulaire souligne la collaboration existant entre l'AFA et le PNF depuis mars 2018.


Au-delà de cet aspect de coordination interne, la circulaire du 2 juin 2020 se montre novatrice à plusieurs titres :

  • d’abord, elle encourage la « divulgation volontaire par les entreprises d’actes de corruption commis dans le cadre de leurs activités commerciales internationales »[29], en insistant notablement sur « les entreprises françaises les plus importantes » soumises à l’obligation de déployer un dispositif d’alerte interne pour recueillir les signalements relatifs à des comportements susceptibles de caractériser des faits de corruption[30]. Ainsi, même « si les dirigeants de ces entreprises ne sont pas (…) soumis à l’obligation de dénoncer de tels faits à l’autorité judiciaire », la circulaire prend clairement parti en considérant qu’ « il peut toutefois être dans leur intérêt de le faire en vue de solliciter en contrepartie une certaine forme de clémence quant aux modalités de poursuite susceptibles d’être envisagées », citant l’exemple de la CJIP[31]. La circulaire demande, à ce titre, au PNF de promouvoir auprès des entreprises le principe de la dénonciation spontanée (voluntary disclosure, loin d’être ancrée dans la culture française), y compris en définissant avec les organisations patronales (MEDEF, AFEP) « un cadre et des modalités pratiques incitatives » ;

  • ensuite, elle appelle la mobilisation de « certains opérateurs publics ou parapublics intervenant en tant qu’investisseurs publics, dans le cadre des crédits à l’exportation ou au titre de l’aide bilatérale au développement » (Business France, Agence française de développement, Bpifrance, Caisse des dépôts et consignations) qui, « compte tenu de la nature de leurs missions », sont susceptibles d’ « entrer en possession d’informations pertinentes », afin qu’ils renseignent l’autorité judiciaire des soupçons de corruption dont ils pourraient avoir connaissance à l’occasion de leur activité. Elle adresse la même demande aux organisations internationales telles que les bailleurs de fonds (Banque Mondiale) ;

  • elle va plus loin en indiquant, au sujet des commissaires aux comptes, que « la présence de commissaires aux comptes au sein des entreprises les plus importantes et l'étendue des missions qui leur sont imparties permettent d'en faire un outil précieux pour la détection des schémas corruptifs »[32]. À cet égard, le PNF « pourra opportunément engager une action de sensibilisation et de formation spécifique sur la problématique de la détection des commissions occultes » auprès du Haut conseil du commissariat aux comptes ;

  • enfin, elle prend acte de l’importance accrue des associations anticorruption agréées[33], à l’origine de l’ouverture de plusieurs enquêtes d’envergure dans les dernières années : les plaintes déposées par elles devront faire l’objet d’une « attention particulière ».


En plus de ces différents canaux d’information, deux sources complémentaires sont évoquées par la Chancellerie comme susceptibles d’être utilisées par les parquets pour apprécier l’opportunité d’engager des investigations en matière de corruption internationale, à savoir :

  • les demandes d’entraide pénale reçues par la France dès lors qu’elles « impliqu[e]nt des entreprises françaises ou exerçant une activité économique sur le territoire national », qui devront être « systématiquement exploitées, au-delà de leur exécution proprement dite, en vue de l’éventuelle ouverture (…) d’une enquête miroir » en France[34] ;

  • les articles de presse nationaux et étrangers « lorsque des faits crédibles et circonstanciés y sont rapportés ». Ces derniers devront être examinés méthodiquement et faire l’objet de « vérifications approfondies » dans la perspective de l’ouverture éventuelle d’une enquête[35]. Un magistrat du PNF serait même chargé de cette veille médiatique.


Enfin, une attention particulière est portée aux lanceurs d'alerte.


© Léo Serrat

Aspects méthodologiques


Partant du principe que les schémas corruptifs sont de plus en plus sophistiqués[36], la circulaire du 2 juin 2020, qui parle, à cet égard, de « défi » posé aux enquêteurs, jette les bases de ce qui ressemble à un cadre stratégique ou méthodologique d'enquête. Elle détaille, ainsi, qu’il est nécessaire que le PNF « conçoive et assure le suivi d’une stratégie assise sur une méthodologie rigoureuse, destinée à réunir rapidement l’ensemble des preuves nécessaires à la caractérisation des faits de corruption » et épingle, à cette fin, deux objectifs principaux : l'identification du « circuit financier de rémunération » et l'identification « exhaustive de « l'ensemble des personnes physiques impliquées dans le schéma corruptif et leur degré d'implication respectifs » (soit tant les agissements de corruption active que passive). La Chancellerie envisage également les qualifications pénales couramment applicables, en invitant à rechercher des qualifications périphériques ou subsidiaires susceptibles d'être caractérisées plus facilement (blanchiment, recel, abus de biens sociaux, etc.) si la preuve du la corruption ou du trafic d'influence d'agent public étranger est difficile à établir[37]. Enfin, les autorités d’enquête sont invitées à se concentrer prioritairement sur les « secteurs économiques identifiés comme les plus particulièrement exposés au risque de corruption par l'OCDE et par l'Union européenne, à savoir la construction, les industries extractives, le transport, les télécommunications, l’industrie pharmaceutique, l’énergie et le matériel militaire »[38].


S’agissant des personnes susceptibles d’être visées par les investigations, la circulaire du 2 juin 2020 affirme qu’il est nécessaire que les investigations établissent « s'il existe des éléments pouvant justifier la poursuite des personnes morales (…), que ce soit en qualité d'auteur/co-auteur ou de complice notamment des actes commis à l'étranger par leurs filiales, intermédiaires ou fournisseurs »[39]. En outre, les poursuites devront être envisagées « non seulement à l'encontre des employés directement impliqués dans le schéma corruptif, mais également à l'encontre des dirigeants et de l'ensemble des personnes physiques extérieures à l'entreprise qui sont intervenues, à un titre ou à un autre, dans le processus de commission de l'infraction »[40]. La circulaire rappelle, en particulier, que des intermédiaires sont impliqués dans 75% des affaires de corruption internationale[40 bis].