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L’évolution des dispositifs de lutte contre la corruption

L’évolution des dispositifs nationaux et internationaux de lutte contre la corruption et ses conséquences pour les entreprises privées françaises

Candice Hulot est chargée de conformité au sein de la Direction internationale d’une entreprise du secteur de l’énergie. Elle effectue actuellement une thèse CIFRE sur la lutte contre la corruption dans les structures d’économie privée à l’aune du droit de l’Union européenne. Anciennement membre du GENEPI (2015 – 2017), elle est également chargée d’enseignement en droit pénal européen à l'Université Paris-Est Créteil.

Le 9 décembre 2016, la loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (loi Sapin 2) marquait un tournant dans la lutte contre la corruption en France, en inaugurant un ensemble de mesures préventives et répressives en matière de lutte anticorruption et à destination des entreprises privées[1]. Il s’agissait de la première pierre d’un édifice législatif français qui devait impérativement voir le jour afin de répondre aux exigences des normes internationales déjà mises en œuvre et auxquelles la France avait adhérées[2].


La loi Sapin 2 fut ainsi adoptée en prenant en compte les exigences internationales déjà existantes, ce qui semblait être un impératif d’efficacité s’agissant notamment de l’appréhension de la corruption transnationale.


Cinq ans après l’entrée en vigueur de la loi Sapin 2, il semble que la France ait procédé à de premières évaluations de son dispositif et envisagé plusieurs axes d’amélioration, comme en témoigne le récent rapport d’information sur l’évaluation de l’impact de la loi Sapin 2 du 7 juillet 2021[3].


Dans le cadre de cette recherche constante d’efficacité et d’amélioration de ses dispositifs anticorruption, le ministère de l’Europe et des affaires étrangères français présentait le 2 juin dernier devant les Nations unies, sa stratégie anticorruption pour la prochaine décennie.


Le rapport intitulé « Stratégie anticorruption de la France dans son action de coopération 2021 – 2030 »[4] fait ainsi état d’un ensemble de mesures permettant la réduction de la corruption dans le monde grâce au renforcement de son action en la matière, en France et à l’étranger.


Comme son nom l’indique, les objectifs poursuivis par la France dans le cadre de sa stratégie 2030 s’inscrivent notamment dans un processus de coopération internationale, lequel a des répercussions sur la pratique quotidienne des affaires des entreprises françaises (I). Il convient également de constater que l’annonce de ces nouvelles mesures françaises n’est point une initiative isolée, comme le démontre l’actualité internationale en la matière, également porteuse d’éventuelles évolutions pour les dispositifs anticorruption des entreprises françaises (II).


I. Une stratégie anticorruption nationale inscrite dans le cadre d’un programme de développement durable international : analyse des objectifs de la France à l’horizon 2030


A. Le pragmatisme et le caractère inclusif de la stratégie française anticorruption dans le cadre de son action de coopération


En 2015, la France adhérait au programme de développement durable établi par les Nations unies (ONU). Ce programme ayant pour objectif la protection de l’environnement et l’élimination de la pauvreté dans le monde épinglait la corruption comme un obstacle à l’avènement des sociétés pacifiques et ainsi, comme un phénomène impliquant la mise en œuvre d’un plan d’action pour tendre à sa diminution.


C’est dans cette optique que le 2 juin dernier, la France renouvelait ses engagements et présentait devant les Nations unies un ensemble de mesures visant à améliorer les systèmes anticorruption déjà mis en œuvre par les acteurs français au niveau national et international et assurer leur cohérence globale.


Par cette initiative, la France lors de la session extraordinaire de l’assemblée générale des Nations unies, se distinguait des autres Etats membres, en fournissant un rapport stratégique fort d’un pragmatisme lui permettant de répondre efficacement à la demande croissante d’assistance technique des acteurs français et internationaux en matière de lutte contre la corruption[5].


Pour ce faire, trois axes d’intervention ont été établis par la France[6], lesquels poursuivent huit objectifs spécifiques. Pour chaque objectif spécifique, une instance française a été chargée de sa mise en œuvre à l’horizon 2030[7]. Cette approche concrète et opérationnelle de la France témoigne d’un engagement plus que symbolique en matière d’anticorruption, loin des critiques émises autrefois par l’OCDE avant l’adoption de la loi Sapin 2[8].


La France semble désormais au fait des enjeux humains et financiers inhérents à la lutte contre la corruption et consciente de la nécessité d’impliquer le plus grand nombre d’acteurs afin que son action gagne en efficacité.


Ainsi, la notion de coopération est la clef de voûte de sa stratégie anticorruption, laquelle se matérialise à trois niveaux :


-Entre les différentes institutions françaises impliquées et qui ont co-rédigé ce document[9] ;

-Entre les institutions, le secteur privé et la société civile françaises ;

- Enfin, entre les différents Etats parties des Nations unies et pays étrangers partenaires.


La prise en compte des autres Etats parties des Nations unies et des pays étrangers partenaires de la coopération permet l’appréhension par la France du caractère transnational de la corruption. Quant au niveau national, la coopération avec les acteurs du secteur privé et la société civile permet d’appréhender le caractère protéiforme de la corruption : public ou privé, actif ou passif.


Aucun acteur ne semble donc en reste dans la poursuite de ce but monumental qu’est l’élimination de la corruption[10]. L’ensemble des protagonistes impliqués ont ainsi vocation à être impactés par ces nouvelles mesures, comme c’est le cas pour les entreprises privées.

B. Des stratégies spécifiques de renforcement de la lutte anticorruption porteuses de changements pour les entreprises françaises


Depuis l’entrée en vigueur de la loi Sapin 2, les entreprises françaises sont devenues des acteurs à part entière de la lutte contre la corruption. C’est donc tout naturellement qu’elles sont incluses dans la stratégie annoncée.


Les axes d’intervention 2 (« Promouvoir la lutte contre la corruption et le renforcement de la gouvernance dans le cadre de la coopération internationale ») et 3 (« Soutenir l’action des organisations internationales, des acteurs non-étatiques et des institutions locales ») contiennent ainsi plusieurs mesures ayant vocation à améliorer, voire à changer, les protocoles compliance au sein des entreprises.


La protection des lanceurs d’alerte est une première thématique abordée par le rapport stratégique[11].


Le document retient ainsi que la France compte soutenir « les procédures d’amélioration du statut des lanceurs d’alerte dans les pays partenaires » ainsi que « la mise en place de procédure de recueil des signalements ». De manière plus générale, le rapport indique que la France entend « promouvoir un langage ambitieux dans les textes multilatéraux sur la protection des lanceurs d’alerte ».


Ainsi, la France affiche une volonté d’aller au-delà des garanties offertes par son dispositif interne, issu notamment de la loi Sapin 2[12], tout en se coordonnant avec les acteurs internationaux. Plus précisément, est rappelé l’importance de se « coordonner avec l’Union européenne et de soutenir le travail qu’elle a déjà effectué sur le sujet ».

La transposition en droit interne de la directive européenne 2019/1937 du 23 octobre 2019 sur les lanceurs d'alerte, laquelle doit être intégrée à la législation française au plus tard le 17 décembre 2021[13], trouve un écho certain dans les termes employés par le rapport stratégique français. De ce fait, en encourageant les initiatives régionales et internationales, la France tend à modifier indirectement sa législation interne : les directives d’hier et d’aujourd’hui deviennent alors le droit positif de demain.

La transposition de la directive européenne 2019/1937 a ainsi vocation à entrainer des modifications des dispositions de la loi Sapin 2, en étendant la protection accordée aux lanceurs d’alerte « aux facilitateurs de l’alerte, aux tiers en lien avec les auteurs de signalements et qui risquent de faire l’objet de représailles, ainsi qu’aux entités juridiques appartenant aux auteurs de signalement ou pour lesquelles ceux-ci travaillent, ou avec lesquelles ceux-ci sont en lien dans un contexte professionnel »[14].


C’est notamment la solution qui a été retenue par la proposition de loi n°4398 du 21 juillet 2021[15].


Ces modifications substantielles devront donc être prises en compte par les systèmes de signalement internes des entreprises françaises.


La directive supprime également l’obligation de signalement interne en premier ressort. Ainsi, en cas de détection de faits corruptifs – lesquels constituent également une violation des règles de compliance internes à l’entreprise telles que le code de conduite ou la charte éthique - le lanceur d’alerte pourra choisir entre émettre son alerte aux instances internes de l’entreprise ou directement aux autorités nationales compétentes.


Dans son rapport stratégique, la France prévoit également la promotion des normes internationales reconnues en matière de transparence des industries extractives.


Concrètement, la France fait derechef le pari de la coopération en s’engageant à devenir membre du comité de validation de l’Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE) en 2021 et de son conseil d’administration en 2022[16].


Son action permet dès lors de faciliter les vérifications compliance effectuées par les entreprises françaises du secteur sur ses relations d’affaires : le contrôle du respect des exigences de la norme par la France fait ensuite l’objet de recommandations à l’endroit des pays membres, lesquelles peuvent constituer la base de futures réformes politiques, règlementaires ou administratives locales se rapprochant peu à peu des meilleurs standards internationaux[17].


Les relations d’affaires étrangères des entreprises françaises du secteur gagnent ainsi en transparence, la transmission des informations aux entreprises françaises est fluidifiée et le commerce international est favorisé par la limitation du risque de corruption.


Les partenariats publics-privés (PPP) et les achats publics constituent un troisième thème consacré par le rapport stratégique français.


En raison de la longueur de ces projets et de leur complexité, les PPP revêtent un risque d’atteinte à la probité accru, lequel nécessite des garanties renforcées tout au long du processus de passation de marché.


Avec l’appui de l’Agence Française Anticorruption (AFA), la France souhaite accompagner les pays partenaires dans le renforcement de leurs systèmes de contrôle et de gouvernance en matière de PPP, en se fondant sur « les bonnes pratiques internationales ».


Sur le terrain, il est question d’aider à la mise en œuvre de cadres juridiques et institutionnels appropriés, en prenant notamment pour référence les principes édictés par le G20 (Principles for Quality Infrastructure Investment), et notamment le principe 6.3 relatif à la lutte contre la corruption, lequel retient que « Anti-corruption efforts combined with enhanced transparency should continue to safeguard the integrity of infrastructure investments, which are potentially large-scale, complex, long-term and with a wide range of stakeholders. Infrastructure projects should have measures in place to mitigate corrupton risks at all project stages[18]”.


Cette aide de la France se matérialise également par la formation et le renforcement des institutions supérieures de contrôle (ISC), des autorités anticorruption et des autorités de contrôle des pays partenaires.


Concernant les achats publics, la France retient également vouloir renforcer les systèmes de la commande publique, en misant notamment sur des sessions de sensibilisation au risque de corruption « en direction des entreprises françaises, via leurs organisations représentatives (CCI, CCEF, CCIP, MEDEF international, CPME, CIAN) et des opérateurs publics français dans chacun des pays prioritaires de la France »[19].


Cette ambition dans le domaine de la commande publique et des partenariats publics-privés permettra de toute évidence de diminuer les phénomènes de distorsion de la concurrence entre les entreprises françaises et étrangères, lesquels sont souvent la résultante de faits corruptifs et faciliteront l’identification d’un risque d’entente ou de cartel dans le cadre des enquêtes d’intégrité diligentées par les entreprises françaises soumises aux exigences de la loi Sapin 2[20].





II. Une stratégie anticorruption nationale inscrite dans le cadre d’une actualité internationale dense : analyse des mesures à venir dans le domaine


A. Une législation européenne dynamique en matière de lutte contre la corruption


L’ensemble des mesures prévues par le plan stratégique français fait manifestement écho aux dernières actualités européennes en matière de lutte contre la corruption, à commencer par la mise en place du Parquet européen quelques jours avant la présentation aux Nations unies dudit document[21].


Il convient en effet de souligner que la coopération instiguée par la France dans le cadre de sa stratégie anti-corruption internationale ne peut être efficace si celle-ci peine à rencontrer une volonté réciproque de la part des autres acteurs du domaine.


De ce point de vue, l’Union européenne (UE), également participante au Programme 2030 de l’ONU, semble montrer une volonté en adéquation avec les ambitions de la France, eu égard à l’adoption de son règlement 2017/1939 du 12 octobre 2017 « mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen »[22].


Par l’effet de ce règlement, une coopération s’articule entre les autorités de poursuite des Etats membres et l’Union européenne elle-même. Depuis le 1er juin 2021, le maillage de procureurs européens délégués - que l’on retrouve dans chacun des Etats membres - est compétent pour poursuivre les faits de corruption portant atteinte au budget de l’Union européenne[23]. Dès lors qu’une infraction relevant de la compétence du Parquet européen est identifiée par les autorités de poursuite nationales, ces dernières doivent sans tarder, en faire part au Parquet européen[24].


Plus encore, le Parquet européen devrait coopérer étroitement avec d’autres institutions, organes et organismes de l’Union afin de faciliter l’exercice de ses fonctions, comme l’OLAF et EUROPOL[25]. Il devrait également pouvoir s’appuyer sur la réciprocité ou la courtoisie internationale à l’égard des autorités des pays tiers[26].


Ainsi, force est de constater que l’effort de coopération est aussi un phénomène régional en matière de lutte contre la corruption. Le Parquet européen fait désormais partie des nouveaux acteurs du domaine, auquel pourraient être confrontées les entreprises prises à partie dans des contentieux relatifs à des infractions portant atteinte au budget de l’UE.

Le Parquet européen, tout juste mis en place, fait déjà l’objet d’analyses porteuses de changement dans son fonctionnement à long terme. Ainsi et à titre d’exemple, la commission « Compliance » du Club des Juristes, dans son rapport « Pour un droit européen de la compliance » de novembre 2020[27] recommande à long terme un élargissement de sa compétence matérielle à l’ensemble des faits de corruption transnationale.


B. L’annonce d’une législation américaine renforcée en matière de lutte contre la corruption


Il semble que les dynamiques française et européenne de lutte contre la corruption trouvent également un écho outre-Atlantique, au travers du récent memorandum du gouvernement américain « On Establishing the Fight Against Corruption as a Core United States National Security Interest » du 3 juin dernier[28].


Par cette publication, les Etats-Unis annonce une stratégie nationale de lutte contre la corruption, visant notamment :


-Le renforcement de la coopération internationale pour lutter contre la corruption des dirigeants et entreprises étrangères ;

-La lutte contre toute forme de financement illicite aux Etats-Unis et dans les systèmes financiers internationaux ;

-Le renforcement de la capacité des institutions nationales et internationales et des organismes multilatéraux à établir des normes mondiales de lutte contre la corruption ;

-Accroitre les ressources des Etats-Unis et de leurs partenaires notamment en matière d’enquête, d’aide financière, technique et politique ;

-Le renforcement et la coordination de l’action des départements et agences de contrôle.


Au travers de cette annonce, le nouveau gouvernement américain, conscient du caractère transnational de la corruption, semble vouloir adhérer à l’effort collectif d’harmonisation des standards internationaux.


Pour ce faire, un rapport sera réalisé sur le fonctionnement et les difficultés rencontrées par les acteurs nationaux de la lutte contre la corruption (National Security Agency, Department of Justice) dans le but de faire adopter de nouvelles directives et mesures par le Gouvernement américain.


Dès lors, de potentielles modifications des dispositions du Foreign Corrupt Practice Act (FCPA) pourraient voir le jour. Ces modifications devront être assimilées et prises en compte dans les dispositifs de compliance internes des entreprises françaises et étrangères.

Ainsi, alors même que le système législatif américain est présenté comme l’un des plus coercitifs dans le domaine - en raison de ses nombreux hooks qui permettent une application extraterritoriale étendue de la norme - son assise tend visiblement à s’élargir encore davantage.


Une coopération accrue des autorités de poursuites américaines avec les autorités étrangères est également envisageable à la suite de ces annonces. Elle s’inscrirait dans le prolongement d’un mouvement déjà bien engagé, comme en témoigne l’effort de coopération déjà observé dans le cadre de la Convention Judiciaire d’Intérêt Public (CJIP) dont a fait l’objet SOCIETE GENERALE SA et qui avait été unanimement salué.[29]


[1]Ces dispositions concernent uniquement les sociétés employant au moins cinq cents salariés, ou appartenant à un groupe de sociétés dont la société mère a son siège social en France et dont l'effectif comprend au moins cinq cents salariés, et dont le chiffre d'affaires ou le chiffre d'affaires consolidé est supérieur à 100 millions d'euros (art. 17 de la loi Sapin 2). [2]La France avait ratifié la Convention OCDE sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales le 31 juillet 2000 et la Convention des Nations unies contre la corruption le 11 juillet 2005. [3]Évaluation de l’impact de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin 2 » [4]Rapport de stratégie « Stratégie anticorruption de la France dans son action de coopération 2021 – 2030 » [5] Stratégie anticorruption de la France dans son action de coopération 2021-2030 - 1.3 « Périmètre » [6] Consolider le dispositif français en matière de lutte contre la corruption (1) ; Promouvoir la lutte contre la corruption et le renforcement de la gouvernance dans le cadre de la coopération internationale (2) ; Soutenir l’action des organisations internationales, des acteurs non étatiques et des institutions locales (3). [7] Stratégie anticorruption de la France dans son action de coopération 2021-2030 - 1.4 « Mise en œuvre, suivi et évaluation de la stratégie » [8] Conclusions de l’évaluation par l’OCDE de la phase 3 de mise en place par la France de la Convention sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, 23 octobre 2012. [9] Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, Ministère de l’Économie, des Finances et de la Relance, Ministère de la Justice, Ministère de l’Intérieur, l’Agence française anticorruption, la Cour des comptes, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, le groupe Agence française de développement (AFD et Expertise France), Canal France International, le Secrétariat général pour les Affaires européennes. [10] Frison-Roche, M.-A., Le Droit de la Compliance, 2016. [11]Objectif spécifique n°4 « Renforcer l’action de coopération de la France sur des thématiques prioritaires pour la lutte contre la corruption ». [12] Loi Sapin 2, Chapitre II : De la protection des lanceurs d'alerte (Articles 6 à 16) [13] Directive (EU) 2019/1937 of the European Parliament and of the Council of 23 October 2019 on the protection of persons who report breaches of Union law [14]Commission du Club des juristes, rapport « Pour un droit européen de la compliance », point 77, p. 48 [15] Proposition de loi n°4398 visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte, 21 juillet 2021. [16] L'ITIE est la norme mondiale pour la promotion d'une gouvernance ouverte et redevable des ressources pétrolières, gazières et minérales. La Norme ITIE exige des pays qu’ils publient des informations sur la chaîne de valeur extractive, de l’octroi des droits d’extraction aux revenus du gouvernement et à la façon dont ces revenus bénéficient à la population. Dans chacun des 54 pays de mise en œuvre, l’ITIE est soutenue par une coalition formée par le gouvernement, les entreprises et la société civile. [17]Le conseil d’administration international de l’ITIE examine les progrès du pays par rapport aux Exigences ITIE, analyse leur impact, puis apporte ses recommandations pour le renforcement du processus et l’amélioration de la gouvernance du secteur. [18] « Les efforts de lutte contre la corruption, combinés à une transparence accrue, devraient continuer à préserver l'intégrité des investissements dans les infrastructures, qui sont potentiellement de grande envergure, complexes, à long terme et impliquant un large éventail de parties prenantes. Les projets d'infrastructure devraient comporter des mesures visant à atténuer les risques de corruption à tous les stades du projet » - Sommet du G20 à Osaka. [19] Objectif spécifique n°7 « Renforcer la collaboration avec les acteurs non étatiques ». [20] Loi Sapin 2 - article 17, paragraphe II, exigence 4. [21] Mise en place du Parquet européen depuis le 1er juin 2021. [22] Règlement européen 2017/1939 du 12 octobre 2017 « mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen ». [23] Article 8 du règlement européen 2017/1939 du 12 octobre 2017 « mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen ». [24] Article 24 du règlement européen 2017/1939 du 12 octobre 2017 « mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen ». [25] Paragraphe 100 du règlement européen 2017/1939 du 12 octobre 2017 « mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen ». [26] Paragraphe 109 du règlement européen 2017/1939 du 12 octobre 2017 « mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen ». [27] Commission du Club des juristes, rapport « Pour un droit européen de la compliance », point 404, p. 178 et ss. [28] « Memorandum on Establishing the Fight Against Corruption as a Core United States National Security Interest », https://www.whitehouse.gov/, 3 juin 2021 [29] Convention Judiciaire d'Intérêt Public du 24 mai 2018 conclue entre le Parquet National Financier et SOCIETE GENERALE SA