Le parquet national financier (PNF) a été créé en 2013 en même temps que la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et l'office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales (OCLCIFF). En octobre 2019, le magistrat Jean-François Bohnert a été nommé procureur de la République financier, prenant la suite d'Éliane Houlette qui aura contribué à installer durablement l'institution dans le paysage judiciaire français. En six ans, le PNF a connu les affaires Balkany et Fillon, le procès UBS, les Panama Papers et conclu les CJIP Google, Société Générale et Airbus. Passé par les parquets de Strasbourg, de Dijon, de Bourges et de Rouen, Jean-François Bohnert, qui parle couramment six langues, a exercé les fonctions de procureur général près la cour d'appel de Reims, de représentant-adjoint de la France auprès d'Eurojust et de magistrat de liaison en Allemagne. Ses pairs saluent son sens de l'écoute et de l'humain, son équanimité et sa connaissance de la diplomatie judiciaire.
Dans l'affaire Airbus, où une CJIP vient d'être récemment conclue, comment avez-vous travaillé avec le SFO et le DoJ ? En quoi est-ce une réussite pour la France ?
La CJIP Airbus, signée le 29 et validée par le président du tribunal judiciaire de Paris le 31 janvier 2020, est en réalité une triple CJIP, puisque la convention française a été accompagnée de deux DPA (deferred prosecution agreement) validées le même jour, l’un à Londres et le second à Washington. En cela, cette affaire restera dans les annales judiciaires internationales comme le fruit d’une coopération efficace et exemplaire entre trois autorités judiciaires (PNF, SFO et DoJ) au terme de « seulement » trois ans et demi d’enquête dans un dossier de corruption internationale très complexe.
Dans la conduite de cette enquête, et dans le respect par les deux autres autorités judiciaires de la loi de blocage, le PNF a été le pivot coordonnateur de la coopération judiciaire avec le Royaume-Uni et les USA, soutenue au demeurant par Eurojust et Europol. La clé de voute de la réussite est à identifier dans la qualité exceptionnelle de cette coopération, qui aura permis au PNF de travailler à armes juridiques égales avec les deux autres pays, à la faveur de la loi Sapin 2 ayant introduit en décembre 2016 le mécanisme de la CJIP en droit français. L’équipe du PNF en charge de ce dossier n’était composée que de 7 personnes (trois magistrats, dont le chef de parquet, trois assistants spécialisés et un greffier), mais a su piloter cette coopération à la faveur d’importants moyens logistiques et de sa capacité à diriger de nombreuses réunions de coordination, tenues exclusivement en langue anglaise. De quel œil voyez-vous la prochaine entrée en fonction du parquet européen ? De quelle façon allez-vous travailler avec les futurs procureurs européens délégués ? Allez-vous, par exemple, définir une doctrine de coopération ?
L’établissement d’un Parquet européen est une révolution juridique à l’échelle des Etats membres de l’Union européenne. Prévu pour être opérationnel dès la fin d’année 2020 et compétent pour toutes les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, le Parquet européen sera à l’avenir un interlocuteur majeur du PNF. A titre personnel, je me réjouis de cette perspective, car elle constitue une avancée essentielle dans la construction de l’Espace européen de liberté, de sécurité et de justice en même qu’elle consolidera (ou restaurera… ) davantage encore la confiance des citoyens dans les institutions européennes. Ministère public unique à l'échelle des 23 Etats membres participant à la coopération renforcée ayant institué le Procureur européen (sur 27, depuis le Brexit), ce parquet inédit se voit confier l'exercice, souverain et indépendant, de l'action publique dans son champ de compétence, prérogative jusque-là réservée exclusivement au ministère public des seuls Etats membres.
L’articulation avec le PNF est évidente, puisque les deux institutions visent la répression d’une délinquance économique et financière (escroqueries à la TVA/carrousels de TVA, détournement de fonds publics européens, corruption d’agents publics européens,…) qu’ils ont chacun en charge.
Cette situation, inédite dans l’histoire judiciaire, conduira le PNF à définir une doctrine de coopération qui sera élaborée en coordination étroite avec le chef du Parquet européen, immédiatement après la mise en place définitive de son parquet, par exemple sous la forme de lignes directrices. Leur contenu sera essentiel pour éviter à la fois les doubles poursuites, mais aussi la déperdition d’énergie dans des enquêtes parallèles portant sur des faits identiques. Le PNF a fêté le 1er mars 2020 ses six ans d'existence. Quelles sont les méthodes de travail du PNF ? Comment et à quel stade de l'enquête interviennent les magistrats du PNF ? Comment enquêteurs et PNF travaillent-ils ensemble ?
Six ans après sa création, le PNF est aujourd’hui une équipe de 39 membres : 16 magistrats, 7 assistants spécialisés, un juriste assistant et 15 fonctionnaires du greffe (greffiers, adjoints administratifs, attachée). Les enquêtes sont confiées par le procureur de la République financier, en liaison avec les deux procureurs adjoints, à chacun des magistrats. Ces derniers fonctionnent en binômes, pour garantir un double regard sur les dossiers, par définition très complexes, et pour assurer la continuité de la connaissance des affaires en cas d’absence ou de départ. Parquet spécialisé et à compétence nationale, le PNF agit dans son champ de compétence matérielle (atteintes à la probité, aux finances publiques et au bon fonctionnement du marché boursier) et, comme tout autre parquet, il reçoit les plaintes et dénonciations émanant de particuliers ou d’autorités publiques (Cour des comptes, chambres régionales des comptes, AMF, autorités indépendantes, associations habilitées etc.) et décide des suites à leur donner. Lorsqu’une enquête est ouverte, le plus souvent après une phase d’évaluation interne, les investigations peuvent être confiées, sous le régime de l’enquête préliminaire, à des services spécialisés de la police (OCLCIFF, BRDE, préfecture de police etc.), de la gendarmerie nationale (sections de recherche) ou encore des douanes et des finances publiques (SNDJ, SEJF). En pareil cas, les magistrats du PNF conservent toujours la direction de l’enquête et des opérations, même s’ils peuvent se réserver l’opportunité de procéder eux-mêmes à certains actes d’enquête, tels des auditions ou perquisitions. Une autre alternative peut consister à ouvrir une information judiciaire auprès d’un ou de plusieurs juges d’instruction du pôle financier du tribunal judiciaire de Paris. Sur les 592 dossiers en cours au PNF fin 2019, 81% étaient suivis en enquête préliminaire et 19% confiés à des juges d’instruction.
Enfin, il convient de souligner le rôle majeur du PNF comme acteur international de la diplomatie judiciaire : en 2019, il a émis dans ses dossiers 160 demandes d’entraide pénale internationale et en a reçu 85 d’autorités judiciaires étrangères.
Au total, depuis sa création en février 2014, le PNF a fait entrer, avec le concours des magistrats du siège du tribunal judiciaire de Paris (notamment ceux de la 32ème chambre correctionnelle), près de 10 milliards d’euros dans les caisses de l’Etat français au titre des condamnations prononcées à son initiative (amendes et dommages et intérêts pour l’Etat).
Les affaires traitées par le PNF concernent parfois des représentants politiques. Le rôle du PNF, en particulier dans ses réquisitions orales à l'audience, est-il aussi de rappeler coram populo la dimension d'exemplarité inhérente aux fonctions publiques ?
Certainement. Le PNF est aujourd’hui l’une des institutions qui participent à la stabilité et à la pérennité de la démocratie représentative. Il a été créé dans cette perspective et la lutte contre la corruption est, répétons-le, un des champ de compétence que le législateur a souhaité lui donner, dans un contexte où cette lutte pouvait sembler s’essouffler ou, à tout le moins, ne pas donner sa pleine voix à une justice efficace et égalitaire en la matière. Dès lors, il ne s’agit pas de traiter les cas individuels que vous citez notamment par l’exemple, mais bien de représenter à l’audience les intérêts de la société en fonction des infractions que nous avons poursuivies et – selon nous, car le tribunal en jugera – démontrées. Le PNF doit, à ce titre, être perçu par nos concitoyens comme le gage d'un fonctionnement démocratique apaisé. Pour consolider la confiance de la société française dans ses institutions, il se doit de rappeler constamment la dimension d’exemplarité inhérente au bon fonctionnement institutionnel et attendue des décideurs publics et, j’en suis intimement convaincu, du citoyen. L’audience publique est dès lors un cadre privilégié pour ce rappel, coram populo et… erga omnes. Pourquoi les procédures traitées par le PNF le sont-elles majoritairement sous la forme de l'enquête préliminaire, au détriment de l'instruction ?
Ce constat, rappelé plus haut en chiffres, ne procède en aucun cas d’une défiance à l’égard des juges d’instruction. Il résulte, en revanche, d’une volonté du ministère public de s’approprier toutes les prérogatives techniques que le code de procédure pénale met aujourd’hui à sa disposition dans le cadre de l’enquête préliminaire. De fait, ce choix, totalement assumé, conduit le PNF à une plus grande maîtrise des délais d’enquête (même s’il reste lui-même tributaire de ceux des services spécialisés d’enquête), évitant les effets pervers de l’exercice, si souvent dilatoire, des voies de recours observé dans le cadre de l’instruction. Enfin, la stratégie orientée vers l’enquête préliminaire se révèle particulièrement efficace lorsqu’une affaire, mettant en cause une personne morale, présente à un stade précoce des dispositions favorables à la négociation d’une CJIP ou d’une CRPC pour une personne physique.
Pour autant, dans la recherche constante de l’équilibre des armes, le PNF a toujours entendu assortir cette stratégie d’une garantie pour le justiciable mis en cause, personne physique comme morale : la trajectoire préliminaire d’une enquête s’achève systématiquement, et avant toute saisine éventuelle d’une juridiction de jugement, par « l’ouverture au contradictoire », permettant à la défense d’avoir accès aux pièces du dossier pénal instruit par le parquet et autorisant celle-ci à faire valoir toute observation ou demande d’actes complémentaires. Le PNF s’inscrit ainsi délibérément, dès le stade de l’enquête préliminaire, dans le respect par le ministère public du principe fondamental du procès équitable.
Que pensez-vous de l'article 77-2 du code de procédure pénale qui permet depuis 2016 aux parquets de transmettre le dossier de la procédure au prévenu pour que celui-ci demande des actes ou communique des observations ? Ce renforcement du contradictoire de l'enquête préliminaire est-il le premier pas vers une suppression de la procédure d'instruction ?
Comme je viens de l’indiquer, l’application des dispositions de l’article 77-2 du CPP aux enquêtes préliminaires du PNF procède d’un choix délibéré et ancien. S’il s’agit bien d’un renforcement du contradictoire au stade des investigations conduites par le ministère public, ce mouvement ne saurait s’analyser, à mes yeux, comme un signe avant-coureur de la suppression de la procédure d’instruction. N’oublions pas que cette dernière constitue, dans l’architecture judiciaire française, une garantie essentielle comme point d’équilibre au regard de la prérogative d’opportunité des poursuites dont bénéficie le parquet et à laquelle les magistrats du ministère public français sont tant attachés. Prônez-vous un alignement des conditions de nomination des magistrats du parquet sur celles du siège ?
Je suis personnellement favorable à l’alignement des avis du CSM parquet sur ceux du CSM siège, en unifiant l’avis conforme pour toutes les nominations, du siège comme du parquet. En revanche, je considère que les propositions de nomination aux fonctions du parquet doivent rester l’apanage du ministre de la justice, les magistrats du parquet étant chargés de décliner au plan local la politique pénale décidée par le garde des Sceaux, seul responsable de sa politique publique devant la représentation nationale. La création du PNF en 2013 puis la mise en place de la CJIP en 2016 ont-t-elle changé la relation parquet-avocat en donnant une part plus importante au dialogue ? Pensez-vous que la procédure pénale, notamment en matière économique et financière, sera à l'avenir de plus en plus négociée ?
Ces deux dates ont, à l’évidence, marqué le paysage des relations parquet-avocats, dans le sens d’un dialogue approfondi et, j’ose le dire, plus constructif entre la défense et l’accusation. Les six années d’expérience du PNF en attestent déjà, les trois dernières années (depuis la création de la CJIP) n’ont fait qu’amplifier ce constat. Il convient de s’en féliciter, sincèrement. S’agissant des perspectives nouvelles résultant de l’instrument de la CJIP, la part prise par la négociation dans la procédure pénale est sans doute appelée, elle aussi, à s’amplifier. Pour autant, avec 6 CJIP à son actif sur les 10 validées en France à ce jour (et en moins de trois années d’existence effective de l’instrument), le PNF entend garder la main sur le recours à de telles conventions qui sont, rappelons-le, considérées comme des alternatives aux poursuites. Si la dimension négociatrice de la procédure pénale a connu en 2016 un nouvel essor, après son apparition en 2004 avec la CRPC (loi Perben II), il m'apparaîtrait abusif de parler dorénavant de « justice négociée ». Rendre la justice, a fortiori au pénal, est un acte de souveraineté. Il ne se négocie pas. Il peut, en revanche, procéder d’un dialogue entre l’accusation et la défense, toujours mené par le parquet qui accepte ou non le principe d’une alternative aux poursuites et en fixe les conditions, non négociables.
En dehors de ce que préconisent les lignes directrices PNF-AFA et la circulaire du 31 janvier 2018, comment appréciez-vous l'opportunité d'un recours à la CJIP ? Attendez-vous que les avocats vous la proposent ?
Il convient, tout d’abord, de rappeler qu’en droit, c’est au procureur de la République que l’article 41-1-2 du CPP réserve l’initiative de formuler la proposition de conclure une CJIP. Le parquet apprécie alors, au cas par cas, l’opportunité de recourir à une telle mesure, dès lors qu’une (ou plusieurs) des infractions mentionnées à l’article 41-1-2 précité est caractérisée. Cette proposition peut intervenir tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement. En effet, il ne faut pas perdre de vue, comme déjà souligné, que la CJIP constitue une alternative aux poursuites. Sa conclusion peut dès lors être proposée par le parquet à tout moment au cours de l’enquête, en tout état de cause avant la saisine du tribunal correctionnel. La proposition de CJIP peut aussi intervenir au cours de l’information judiciaire selon la procédure spécifique prévue à l’article 180-2 du CPP.
Que ce soit au cours de l’enquête préliminaire ou au cours de l’information judiciaire, la proposition de CJIP intervient si plusieurs critères sont réunis. Il ne faut pas perdre de vue que cette mesure permet aux entreprises d’échapper à un condamnation judiciaire : elle doit donc être suffisamment significative et exemplaire. En ce sens, elle sera réservée aux situations dans lesquelles il apparait conforme à l’intérêt public de ne pas engager de poursuites pénales. Outre les conditions légales, le PNF prendra en considération d’autres critères de fait pour apprécier l’opportunité de mettre en œuvre cette mesure, tels que les antécédents de la personne morale, le caractère volontaire et spontané de la révélation des faits ou encore le degré de coopération avec l’autorité judiciaire. De manière générale, le recours à la CJIP satisfait l’intérêt public dès lors qu’il permet de réduire sensiblement le délai d’enquête, d’assurer l’effectivité et la fermeté de la réponse judiciaire aux comportements poursuivis, d’assurer l’indemnisation du préjudice de la victime et de contribuer à la prévention de la récidive par la mise en place de dispositifs effectifs de détection des atteintes à la probité. N’oublions pas que, conformément à l’article 41-1-2 du CPP, le recours à la CJIP n’interdit pas la possibilité d’engager des poursuites pénales contre les personnes physiques, notamment les dirigeants de la personne morale, comme auteurs ou complices des infractions envisagées par la CJIP.
Pour la personne morale, les avantages procurés par une CJIP sont majeurs et vous constaterez, ci-après, à quel point elle en procure également au citoyen, tant sur le plan des garanties d’une justice équitable, du suivi de la personne morale et enfin, sur un plan purement économique, de sauvegarde des entreprises :
la célérité de la procédure, renforcée par la coopération de la personne morale à l’enquête, atténue le préjudice résultant de l’atteinte portée à la réputation de l’entreprise. Elle limite également l’effet négatif de la procédure pénale sur les capacités de financement de la personne morale, ainsi que sur ses relations commerciales, notamment lors de la mise en œuvre de dispositifs d’évaluation des tiers par ses cocontractants ;
lorsque la personne morale accepte un programme de mise en conformité, qui sera suivi et évalué par l’Agence française anticorruption (AFA), la CJIP contribue également à apaiser le climat social de l’entreprise en témoignant de l’engagement de ses dirigeants en matière de prévention et de détection des atteintes à la probité.
Au total, même si le code de procédure pénale confie au parquet l’initiative de la proposition d’une CJIP à une personne morale, les conseils de cette dernière peuvent, eux aussi, solliciter du parquet une telle mesure. Le PNF est parfois destinataire de telles demandes, qu’il apprécie toujours au regard des critères développés ci-dessus, dans un dialogue ouvert avec les avocats. Quels sont vos ambitions pour le PNF ?
Le développement interne du PNF commande une vigilance accrue au regard de la croissance observée depuis sa création. En six ans d’existence, le nombre de dossiers en cours a connu une augmentation constante, pour avoisiner dorénavant les 600 affaires, alors même que les effectifs en magistrats sont stabilisés autour d’une équipe de 16 magistrats, seuls les assistants spécialisés ayant connu une augmentation sensible (passés de 2 à 7). La montée en puissance du PNF se doit d’être accompagnée d’effectifs en adéquation avec sa charge de travail. Plusieurs demandes de recrutement complémentaire sont actuellement étudiées, à ma demande, par les services de la Chancellerie.
Au plan externe, mes projets visent notamment à :
assurer la pérennité de la place du PNF dans le système institutionnel international et approfondir ses liens avec ses homologues internationaux, afin de garantir un traitement judiciaire équilibré et performant des dossiers de corruption d’agents publics étrangers et qui soit adapté aux réalités de la compétition économique internationale ;
conforter sa place dans la coopération judiciaire avec les pays anglo-saxons, mais aussi avec les pays dits « émergents » (Brésil, Russie, Inde, Chine, Afrique du Sud etc.) ;
intégrer la dimension d'intelligence économique dans la coopération judiciaire relative aux dossiers de corruption d’agents publics étrangers ;
mettre en place l’articulation tant attendue avec le parquet européen, dont l’ancrage national résultera de la nomination de procureurs européens délégués qui pourraient avoir leur siège opérationnel au sein même du PNF ;
enfin, et le contexte actuel nous y invite instamment, affirmer la lutte contre la corruption et la grande délinquance économique et financière comme un axe majeur de lutte contre l’inégalité en France. Le respect nécessaire de la contribution de chaque citoyen à l’œuvre publique commune me paraît essentiel au regard de la crise que nous traversons et de la reconstruction à venir. Il n’est pas dans les missions d’un parquet d’être un régulateur économique, mais d’appliquer la politique pénale. Et sur ce point, j’entends bien ne rien lâcher.