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Contrôles d’identité abusifs : de la nécessité de légiférer pour prévenir l’arbitraire


Yannis Benrabah est élève-avocat à l'Ecole de formation du barreau de Paris et diplômé de l'Ecole de droit de SciencesPo Paris (spé. Contentieux économique & arbitrage).


Il revient sur les contrôle d'identité abusifs et interroge la nécessité de légiférer pour prévenir l'arbitraire.

Alors que la contestation suscitée par la proposition de loi relative à la sécurité globale s’étend à ce début d’année, Emmanuel Macron s’est trouvé dans la nécessité d’aborder la question des rapports police-population face aux journalistes du média Brut vendredi 4 décembre 2020.

Interrogé notamment sur la réalité des contrôles d’identité au faciès, le Président a reconnu sans ambages « [qu’] Aujourd'hui, quand on a une couleur de peau qui n'est pas blanche, on est beaucoup plus contrôlé [...] On est identifié comme un facteur de problème et c'est insoutenable ». Fort de ce constat, Emmanuel Macron a par la suite annoncé la création prochaine d’une plateforme téléphonique de signalement dans le but d’endiguer cette pratique illégale et espérer restaurer la confiance des citoyens envers les forces de l’ordre.


A défaut de revenir sur l’ensemble des travaux sociologiques et juridiques sur le sujet, précision doit être faite que le contrôle au faciès, qui s’inscrit dans l’ensemble plus large des contrôles d’identité abusifs, a déjà fait l’objet d’une importante documentation, tant de la part d’universitaires que d’acteurs institutionnels.


A la suite des émeutes urbaines de 2005 et de 2007, une étude menée par l’Open Society et le CNRS, en cinq lieux hautement fréquentés de Paris, a démontré la surreprésentation, parmi les personnes contrôlées par les forces de l’ordre, d’une « population caractérisée par le fait qu’elle est masculine, habillée de manière typiquement jeune et issue de minorités visibles »1.


En 2012, dans le sillage de l’engagement n°30 du candidat François Hollande « de lutter contre les « délits de faciès » dans les contrôles d’identité »2, le Défenseur des droits publiait un rapport sur la question à l’attention des pouvoirs publics et du législateur3. Début 2017, à l’occasion des discussions parlementaires afférentes au projet de loi relatif à l’égalité et à la citoyenneté, le Défenseur des droits

insistait particulièrement sur l’urgence de se doter de moyens de lutte contre les abus policiers commis à l’occasion des contrôles d’identité, afin notamment de ne pas voir grandir davantage le sentiment d’humiliation et de défiance à l’endroit des institutions au sein de la population4.


Force est de constater qu’en raison de son caractère coercitif le contrôle d’identité est loin d’être un acte de police anodin. Et les abus dont cette mesure fait l’objet résultent en la violation des droits et libertés fondamentaux des justiciables autant qu’ils manifestent un arbitraire policier contraire à l’Etat de droit.


1. Le cadre légal des contrôles d’identité :


Acte de police judiciaire à l’origine, le contrôle d’identité s’est progressivement inscrit dans une logique de prévention du risque. Sa mise en œuvre dépasse aujourd’hui le seul cadre de la poursuite des infractions et tend parfois vers des finalités exclusivement administratives.


1.1 Les contrôles de police judiciaire


Le contrôle comme acte d’enquête


Le contrôle d’identité judiciaire est prévu par les alinéas 1 à 6 de l’article 78-2 du code de procédure pénale qui permet aux officiers de police judiciaire (OPJ), ou sous la responsabilité de ces derniers, aux agents de police judiciaire (APJ) ou aux agents de police judicaires adjoints (APJA), de contrôler l’identité de toute personne « à l’égard de laquelle existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner », soit qu’elle a déjà commis ou tenté de commettre une infraction, soit qu’elle s’apprête à commettre un crime ou un délit.


Les conditions de la régularité de ce type de contrôle tiennent donc d’abord au comportement de la personne contrôlée, qui laisse penser qu’elle « [est] sur le point de commettre ou [vient] de commettre une infraction »5.


Lorsque le contrôle d’identité sert à interpeller la personne qui s’apprête à commettre un crime ou délit, il importe que celui-ci soit déterminable. Cette précision permet notamment de distinguer le contrôle de police judiciaire d’une personne qui se prépare à commettre une infraction du contrôle administratif destiné à prévenir une atteinte à l’ordre publique.


D’une manière générale, les contrôles d’identité de police judiciaire interviennent dans des situations de flagrance, c’est-à-dire lorsque les policiers ou gendarmes constatent les éléments apparents et actuels de la commission ou de la tentative de commission d’une infraction6.


Le cadre de l’enquête de flagrance n’est pas pour autant une condition de la régularité du contrôle d’identité, ce-dernier pouvant également intervenir à l’occasion d’une enquête préliminaire ou sur commission rogatoire d’un magistrat instructeur.


En dehors de la seule personne de l’auteur d’une infraction, le contrôle d’identité de police judiciaire peut également viser toute personne à l’encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle pourrait fournir des renseignements utiles à l’enquête portant sur un crime ou un délit.


Il en va de même concernant la personne soupçonnée de ne pas s’être conformée aux interdictions ou obligations de son contrôle judiciaire, à une mesure d’assignation à résidence ou à toute peine ou mesure suivie par un juge de l’application des peines.


La personne soupçonnée de faire l’objet d’une recherche ordonnée par une autorité judiciaire est également susceptible d’être soumise à ce type de contrôle.


Le contrôle sur réquisitions écrites du ministère public


Sur les fondements des articles 78-2, alinéa 7 et 78-2-2 du code de procédure pénale, le procureur de la République dispose de la possibilité de requérir par écrit la mise en œuvre de contrôles d’identité, dans des lieux et pour un temps déterminés, afin de rechercher et de poursuivre des infractions précises.


Ce dispositif permet la tenue d’opérations policières « coup de poing » au cours desquelles l’identité de toute personne est susceptible d’être contrôlée, indifféremment du comportement cette dernière.


Cette faculté ouverte au ministère public par la loi du 10 août 1993 a néanmoins fait l’objet de plusieurs précisions de la part du Conseil Constitutionnel.


Tout d’abord, si le procureur de la République détermine librement le lieu et la durée de l’opération de contrôles d’identité, lessages de la rue de Montpensier considèrent que ni l’article 78-2 ni l’article 78-2-2 du code de procédure pénale n’autorise « le procureur de la République à retenir des lieux et périodes sans lien avec la recherche des infractions visées dans ses réquisitions »7.


D’autre part, afin de mettre en échec l’éventualité d’un recours systématisé à ce type d’opération, le Conseil constitutionnel précise que la loi ne permet pas au ministère public, « par un cumul de réquisitions portant sur des lieux ou des périodes différents, la pratique de contrôles d’identité généralisés dans le temps et l’espace »8.


Ainsi, les réquisitions du procureur de la République doivent, d’une part, s’appuyer sur l’existence d’un lien concret entre le lieu choisi pour mener les contrôles et la probabilité d’y constater les infractions recherchées, et d’autre part, ne pas se cumuler pour permettre des contrôles d’identité généralisés dans le temps et l’espace.


En dépit de ces réserves d’interprétation, force est de constater que l’article 78-2 du code de procédure pénale demeure silencieux sur les modalités selon lesquelles les autorités de police effectuent ces contrôles d’identité sur réquisitions et notamment sur la détermination des personnes à contrôler. Or cette imprécision de la loi offre autant d’espace pour que le pouvoir discrétionnaire des agents en charge de ces opérations ne s’exerce, et avec lui, le risque d’abus policiers tels que celui de contrôles discriminatoires.


1.2 Les contrôles de police administrative


Le contrôle pour prévenir une atteinte à l’ordre public


Par la loi du 10 août 1993, le législateur a confié aux agents des services de police et de gendarmerie le pouvoir de contrôler « l’identité de toute personne, quel que soit son comportement […] pour prévenir une atteinte à l’ordre public, notamment à la sécurité des personnes et des biens ».


Ce type de contrôle, prévu par l’alinéa 8 de l’article 78-2 du code de procédure pénale, s’inscrit dans le contexte d’une « délinquance diffuse »9et entend prévenir le risque qu’une menace, dont la nature précise demeure encore indéterminée, ne se réalise.


D’une manière générale, le risque d’atteinte à l’ordre public peut être déduit de circonstances de temps (rassemblements ponctuels de personnes, évènements festifs ou sportifs, etc.) et/ou de lieu (lieux où se commettent habituellement certaines infractions).


Contrairement au contrôle d’identité relatif à la commission d’une infraction, le comportement de la personne contrôlée n’est pas l’élément prédominant dans l’appréciation de la régularité du contrôle d’identité administratif. Tout au plus, ce comportement doit-il être interprété à l’aune des autres circonstances qui justifieraient la mesure. La Cour de cassation a par exemple souligné que le simple fait qu’une personne tente de descendre d’un bus à la vue des policiers, alors qu’ils effectuent une mission de sécurisation, ne suffit pas à caractériser le risque d’atteinte à l’ordre public

susceptible de justifier le contrôle de l’identité de cette dernière10.


La notion particulièrement subjective d’« atteinte à l’ordre public » confère pourtant une grande liberté d’interprétation aux agents qui procèdent à ce type de contrôle d’identité.


Au vu d’un tel risque et considérant que « la pratique de contrôles d'identité généralisés et discrétionnaires serait incompatible avec le respect de la liberté individuelle », le Conseil constitutionnel a tenu à subordonner la régularité du contrôle administratif à la constatation précise des circonstances particulières qui établissent le risque d’atteinte à l’ordre public11.


A titre d’exemple, la seule référence abstraite à « de nombreuses infractions » habituellement commises sur le lieu du contrôle d’identité est considérée comme insuffisante et ne permet pas de s’assurer de la régularité de la mesure12.


Le contrôle de titre des étrangers


Le premier alinéa de l’article L. 611-1, I du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) prévoit la possibilité d’un contrôle des « pièces ou documents sous le couvert desquels [les personnes étrangères] sont autorisées à circuler ou à séjourner en France ».


Cette mesure ne vise pas à permettre de contrôler l’identité de la personne étrangère, mais à s’assurer de la validité du titre qui permet à cette dernière de se trouver sur le territoire.


En pratique, ce type de contrôle intervient soit en présence d’éléments permettant aux forces de l’ordre de constater a priori la qualité d’étranger de la personne, soit à la suite d’un contrôle d’identité, opéré sur le fondement des articles 78-2 et suivants du code de procédure pénale, qui révèlerait la qualité d’étranger de la personne contrôlée.


Puisque cette mesure présente un risque évident de sélection discriminatoire des personnes visées, le contrôle réalisé sur le fondement de l’article 611-1, I du CESEDA a fait l’objet d’un renforcement progressif des conditions qui entourent sa mise en œuvre.


Dès 1985, la Cour de cassation a subordonné la régularité du contrôle à la constatation d’ « éléments objectifs déduits de circonstances extérieures à la personne même de l’intéressé [et] de nature à faire apparaître sa qualité d’étranger »13.


Ainsi, le seul fait qu’une personne s’exprime dans une langue étrangère ou lise un journal étranger, ne constitue pas un élément objectif d’extranéité suffisant pour justifier le contrôle14.