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Intégration de l'état d'urgence dans le droit commun : précisions sur le projet de loi

Charles Evrard, diplômé de l'Ecole de droit de Sciences-Po Paris, revient sur l'intégration des dispositions de l'état d'urgence dans le droit commun en vue de la sortie prochaine de ce régime d'exception.

Alors qu’Emmanuel Macron s’opposait durant sa campagne à une prolongation indéfinie de l’état d’urgence, le projet de loi antiterroriste présenté en Conseil des ministres le 22 juin dernier prévoit de faire entrer de nombreuses mesures d’exception dans le droit commun, au mépris du respect des droits et libertés individuelles.

Qu’est-ce que l’état d’urgence ?

L’état d’urgence, de même que les pouvoirs exceptionnels et l’état de siège des articles 16 et 36 de la Constitution de 1958, constitue l’un des pouvoirs de crise dont disposent les autorités publiques françaises pour faire face à des circonstances exceptionnelles. Il s’agit d’un « régime d’exception qui fait provisoirement prévaloir l’urgence de rétablir la sécurité, gravement menacée, sur le régime de droit commun des libertés »[1].

De fait, les événements exceptionnels qui conduisent à l’instauration de l’état d’urgence doivent porter une atteinte telle à l’ordre public qu’il est jugé nécessaire de renforcer les pouvoirs des autorités publiques pour y faire face, au détriment de l’exercice des libertés individuelles. C’est ainsi que la législation sur l’état d’urgence a été mise en place à l’occasion de la guerre d’Algérie par la loi n°55-385 du 3 avril 1955, modifiée à de nombreuses reprises depuis et notamment lors des attentats du 13 novembre 2015 par la loi n°2015-1501 du 20 novembre 2015.

Concrètement, l’état d’urgence donne aux autorités administratives des pouvoirs qu’elles n’auraient pas en temps normal sans l’aval de l’autorité judiciaire, afin d’assurer l’ordre et la sécurité. Ces mesures remettent néanmoins en cause de nombreux droits et libertés : droit d’aller et venir, d’expression, de réunion, de manifestation, d’association, de propriété, d’inviolabilité du domicile, de respect de la vie privée, etc.

La déclaration de l’état d’urgence habilite en effet le préfet à :

  • restreindre la circulation des personnes ou des véhicules dans les lieux et aux heures déterminés ;

  • instituer des zones de protection ou de sécurité aux endroits où le séjour des personnes est réglementé ;

  • procéder à des contrôles d’identité, à l’inspection visuelle et à la fouille des bagages ainsi qu’à la visite des véhicules circulant, arrêtés ou stationnant sur la voie publique, sans autorisation du procureur ;

  • interdire le séjour dans tout ou partie du département à toute personne cherchant à entraver, de quelque manière que ce soit, l’action des pouvoirs publics ;

  • ordonner la fermeture provisoire des salles de spectacle, débits de boisson et lieux de réunion de toute nature ;

  • faire procéder à des perquisitions administratives, de jour comme de nuit, sans autorisation préalable d’un juge.

L’état d’urgence confère également au ministère de l’Intérieur des prérogatives étendues :

  • prononcer l’assignation à résidence toute personne dont l’activité s’avère dangereuse pour la sécurité et l’ordre publics ;

  • interdire les réunions considérées comme de nature à provoquer ou à entretenir des troubles à l’ordre public ;

  • interrompre tout site internet provoquant à la commission d’actes terroristes ou en faisant l’apologie.

Autant de mesures restrictives de droits et libertés individuelles qui se justifient par la menace terroriste particulièrement grave et élevée à laquelle doit faire face la France depuis les attentats du 13 novembre 2015. Mis en place le 14 novembre 2015, l’état d’urgence a été prolongé cinq fois depuis et devait prendre fin le 15 juillet 2017, après presque deux ans d’application. Emmanuel Macron, alors candidat à la présidence de la République, s’était engagé, s’il était élu, à ne pas prolonger indéfiniment l’état d’urgence.


Les promesses du candidat Macron et la réalité politique

Dans son livre « Révolution » paru le 24 novembre 2016 en pleine campagne présidentielle, Emmanuel Macron déclarait en effet : « Nous devons collectivement préparer, dès que cela sera possible, une sortie de l’état d’urgence. Celui-ci étant indispensable au lendemain des attentats. Il a permis que des mesures immédiates soient prises dans des conditions qui n’auraient pas été réunies sous un autre régime de droit. Je ne prétends pas qu’il ne doive jamais plus être mis en œuvre si des circonstances dramatiques devaient à nous l’exiger. Mais sa prolongation sans fin, chacun le sait, pose plus de questions qu’elle ne résout de problèmes. Nous ne pouvons pas vivre en permanent dans un régime d’exception. Il faut donc revenir au droit commun, tel qu’il a été renforcé par le législateur et agir avec les bons instruments. Nous avons tout l’appareil législatif permettant de répondre, dans la durée, à la situation qui est la nôtre ».[2]

Les positions du candidat en matière sécuritaire étaient donc assez claires : tout en reconnaissant l’utilité de l’état d’urgence dans la lutte antiterroriste, il pointait la nécessité de garantir les libertés individuelles et s’opposait à la prolongation de l’état d’urgence.

Or, le 7 juin dernier, soit un mois exactement après l’élection d’Emmanuel Macron, le journal Le Monde publiait un avant-projet de loi antiterroriste préparé par le gouvernement d’Edouard Philippe et dont l’essentiel des dispositions fait entrer les mesures d’exception de l’état d’urgence dans le droit commun. Contrairement aux promesses du candidat d’En Marche, un projet de loi de prolongation de l’état d’urgence jusqu’au 1er novembre 2017 a également été présenté en conseil des ministres le 22 juin dernier.

L’enquête du journal Le Monde démontre que cet avant-projet reprend parfois mot pour mot des mesures autorisées par l’état d’urgence. Ainsi, sous couvert d’une sortie de ce régime d’exception au 1er novembre, le projet de loi du gouvernement permettrait d’ancrer des mesures jusqu’ici temporaires et exceptionnelles dans le droit commun et les rendre légales en temps normal.

Ainsi que le rapporte le journal Le Monde dans son enquête publiée le 9 juin, l’avant-projet de loi prévoit que les assignations à résidence, perquisitions, contrôles des déplacements ou encore surveillance des communications, pouvant être réalisés sans autorisation ou contrôle d’un magistrat dans le cadre de l’état d’urgence, pourraient devenir la norme en droit commun.

Comment expliquer un tel écart entre les promesses du candidat d’En Marche et le projet de loi présenté par son gouvernement ? La réponse est essentiellement politique, pour ne pas dire démagogique.

Emmanuel Macron sait en effet pertinemment qu’il ne peut pas prolonger indéfiniment l’état d’urgence, régime par essence exceptionnel et temporaire, ce que le Conseil d’Etat rappelle régulièrement. Mais la menace terroriste reste extrêmement élevée et les questions sécuritaires sont au cœur des préoccupations des citoyens français. La seule marge de manœuvre possible pour le Président de la République est de mettre fin à l’état d’urgence tout en instaurant un dispositif permettant d’assurer l’ordre et la sécurité publics. Michaël Foessel, philosophe, parle d’une « banalité sécuritaire, où l’Etat légitime ses politiques publiques par la sécurité. (…) L’exception devient la norme, c’est l’évidence sécuritaire ».

A priori, peu de citoyens s’opposeraient à l’abandon d’un peu de leurs libertés pour un peu plus de sécurité dans un contexte de risque terroriste exacerbé. Pourtant, deux ans après la déclaration de l’état d’urgence, force est de constater que son utilité dans la détection et la prévention d’actes terroristes a été très réduite. Bien au contraire, dans une grande majorité de cas, ce sont des citoyens qui n’avaient commis aucune infraction qui ont été le plus directement affectées par ces mesures attentatoires, ainsi que le rappelle Camille Blanc, présidente d’Amnesty International France : « L’expérience des 20 mois passés sous état d’urgence en France a démontré que si l’intérêt qu’il pouvait présenter dans la lutte contre le terrorisme s’était estompé après quelques semaines, les mesures qu’il prévoit ont affecté de très nombreuses personnes qui n’avaient commis aucune infraction ».

Le risque de dérive répressive est grand et a déjà pu être constaté. Dans son rapport intitulé « Un droit, pas une menace » publié le 31 mai 2017, Amnesty International s’inquiétait du recours abusif aux mesures de l’état d’urgence et d’un usage disproportionné de la force afin de réprimer des manifestations, notamment lors de la COP 21 à Paris. Le constat est accablant : 155 manifestations interdites en 18 mois sous l’état d’urgence.

Au-delà de la tentation sécuritaire, cet avant-projet de loi marque la volonté de contrôle et de centralisation du pouvoir d’un « hyper président de la République ». La très large victoire d’Emmanuel Macron à la présidentielle et de son mouvement En Marche aux élections législatives, en recomposant la vie politique, ont très fortement affaibli toute possibilité de contre-pouvoir. Le New-York Times lui-même, dans son édito du 12 juin 2017, dénonçait les pouvoirs illimités du président Macron et le fait qu’il pourrait être tenté d’en abuser.

Avec cet avant-projet de loi, le président de la République souhaite donner de manière permanente aux préfets et au ministre de l’Intérieur la primeur de la lutte contre le terrorisme en limitant l’intervention du juge pourtant garant des droits et libertés individuelles. Le contrôle judiciaire ne pouvant s’effectuer qu’a posteriori, les risques d’abus et d’erreurs sont considérables. En augmentant les pouvoirs des autorités administratives, Emmanuel Macron désavoue implicitement le corps judiciaire dont les enquêtes, si elles sont lentes et onéreuses, sont néanmoins les seules à même de garantir les droits et libertés fondamentaux.

L’avant-projet de loi publié par le journal Le Monde a provoqué, à juste titre, un tollé et une vive inquiétude au sein du monde juridique, tant du côté d’avocats et de magistrats, que de la part du Défenseur des droits ou encore d’associations comme Amnesty International et Human Rights Watch.

Ces nombreuses critiques ont amené le gouvernement à réviser son avant-projet et à prendre en considération les recommandations formulées par le Conseil d’Etat. La version définitive du projet de loi « renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme » a été présentée le 22 juin dernier en Conseil des Ministres et devrait rapidement être examinée par le Parlement afin de permettre une sortie de l’état d’urgence au 1er novembre.


Ce que dit le projet de loi antiterroriste du 22 juin 2017

L’objectif affiché du projet de loi est clair : « Si le péril imminent prend un caractère durable, en particulier avec le développement de nouvelles formes de terrorisme, il devient nécessaire, pour tenir compte de cette appréciation de la menace, de doter l’Etat de nouveaux instruments permanents de prévention de lutte contre le terrorisme, en réservant les outils de l’état d’urgence à une situation exceptionnelle ».[3]

Récusant l’accusation de mise en place d’un état d’urgence permanent, le ministre de l’Intérieur Gérard Collomb a déclaré dans un entretien au Figaro le 21 juin 2016 que les conditions d’applications des mesures prévues dans le projet de loi étaient beaucoup plus « ciblées et encadrées ». De fait, le Gouvernement affirme que le recours à ces mesures en droit commun ne serait possible qu’au regard de critères stricts et objectifs, relatifs par exemple à la menace grave que constitue le comportement d’un individu pour la sécurité, et au regard de l’objectif de prévention d’actes terroristes.

En réalité, comme le pointe Dorothée Goetz, ce projet de loi est marqué par une certaine ambivalence, entre « d’un côté, des signes allant dans le sens d’une sortie maîtrisée de l’état d’urgence, et de l’autre, des indices qui témoignent d’une volonté de transposition de l’état d’urgence dans la légalité ordinaire »[4].

Parmi les mesures prévues par le projet de loi allant dans le sens d’une sortie progressive de l’état d’urgence, on retrouve par exemple :

  • L’établissement de périmètres de protection (article 1) par le préfet afin d’assurer la sécurité d’événements ou de lieux particulières exposés à la menace terroriste. Les contrôles d’identité pouvant être opérés à cette occasion continuent néanmoins de relever du pouvoir judiciaire ;

  • La fermeture administrative préventive des lieux de cultes (article 2) par le préfet pour une durée maximale de 6 mois lorsque les propos, idées ou théories qui y sont diffusées provoquent à la commission d’actes de terrorisme en France ou à l’étranger, incitent à la violence ou font l’apologie de tels actes. Hors état d’urgence, le pouvoir de fermeture administrative relève normalement du maire, le préfet ne disposant de ce pouvoir que dans le cadre de l’état d’urgence. Le projet de loi prévoit néanmoins la possibilité d’un recours suspensif dans les 48h de sa notification ;

En revanche, d’autres prévisions du projet de loi indiquent une entrée très nette de mesures de l’état d’urgence dans le droit commun. Il en est ainsi :

  • Des mesures individuelles de surveillance (article 3) qui peuvent être prises à l’encontre de « toute personne à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics ». Bien que la terminologie soit différente, ces mesures correspondent aux actuelles assignations à résidence et pourront être mises en œuvre par le ministre de l’Intérieur, après en avoir informé le procureur de la République. Cette disposition est aberrante et porte atteinte au principe de séparation des pouvoirs. Les mesures d’assignation à résidence ou de pose de bracelets électroniques relèvent normalement exclusivement de la compétence de l’autorité judicaire, au titre d’une sanction pénale, d’un aménagement de peine ou d’un contrôle judiciaire. En court-circuitant la justice, ce mécanisme porte atteinte aux droits et libertés fondamentales et transforme une grave mesure restrictive de liberté en une simple décision administrative ;

  • Des visites et saisies (article 4) qui pourront être effectuées dans les lieux fréquentés par des personnes répondant aux mêmes critères que ceux exigés pour la mise en œuvre des mesures de surveillance individuelle. Ces visites et saisies, qui correspondent en réalité à des perquisitions administratives, pourront être décidées par le préfet après autorisation du juge des libertés et de la détention (JLD) par ordonnance motivée susceptible de recours et information du procureur de la République. Ainsi que le remarque Dorothée Goetz, aucune précision n’est donnée dans le projet de loi sur la manière dont le JLD pourra contrôler la chaîne administrative, pas plus que sur les critères permettant de juger de la « particulière gravité » d’une menace. Autant d’imprécisions qui sont contraire au principe de légalité criminelle. Surtout, ainsi que le pointe le journal Le Monde dans un article du 21 juin 2016, « jamais, en temps de paix et hors état d’urgence, les préfets n’avaient eu de tels pouvoirs de police administrative. En cas de nécessite justifiée, des perquisitions pourront même avoir lieu antre 20 heures et 6 heures du matin ».

Le projet de loi antiterroriste du 22 juin 2017 diffère en définitive assez peu de l’avant-projet de loi révélé par le journal Le Monde le 8 juin. Malgré les efforts affichés du Gouvernement pour encadrer les mesures prévues par le projet de loi, de par leurs modalités d’application ou par le renforcement du contrôle du juge, cette réforme témoigne en réalité d’une volonté de transposition de l’état d’urgence dans la légalité ordinaire, en instituant des notions floues et en faisant du juge un « spectateur » de l’action de prévention administrative.

Devant le Congrès réuni le 3 juillet 2017 à Versailles, Emmanuel Macron a déclaré : « D’un côté, je rendrai aux Français leurs libertés en levant l’état d’urgence à l’automne. Ces libertés sont la condition d’une démocratie forte. Le Code pénal tel qu’il est, le pouvoir des magistrats tels qu’il est, peuvent nous permettre d’anéantir nos adversaires. Mais d’un autre côté, je souhaite que le Parlement puisse voter ces dispositions nouvelles qui nous renforcerons dans nos libertés ».

En sacrifiant nos valeurs sur l’autel du « tout sécuritaire », le président joue le jeu de la haine et des divisions voulu par les terroristes. Jamais la citation attribuée (à tort) à Benjamin Franklin n’aura pris autant de sens : « Un peuple prêt à sacrifier un peu de liberté pour un peu de sécurité ne mérité ni l’une ni l’autre et finit par perdre les deux ». Sans opposition et contre-pouvoir fort, il se pourrait que l’état d’urgence devienne très prochainement l’état du droit.

[1] Etat d’urgence et protection des libertés, Agnès Roblot-Troizier, RFDA 2016, p.424

[2] Emmanuel Macron, Révolution, Editions XO, p.186-187

[3] Projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, Exposé des motifs, p.5

[4] Principales mesures du projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, Dorothée Goetz, Dalloz Actualité, 27 juin 2017

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