Perquisitions sous état d'urgence : rendez-vous à Strasbourg ?

Nicolas Hervieu, juriste en droit public et droit européen des droits de l’homme, livre son analyse des deux décisions QPC rendues vendredi 19 février 2016 par le Conseil constitutionnel sur la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et esquisse les suites possibles devant la Cour européenne des droits de l'homme.

« Il n’est pas bon d’être trop libres, et il n’est pas bon non plus d’avoir tout le nécessaire ». Le Conseil constitutionnel aurait-il pris au pied de la lettre ces mots que le regretté Umberto Eco avait attribué au vieux Simonini ? Tel est le sentiment qu’inspire la lecture des deux décisions QPC rendues le 19 février 2016 sur la loi relative à l’état d’urgence.

Un contrôle constitutionnel utile

Certes, nul ne pourra nier l’insigne utilité de l’intervention de la juridiction constitutionnelle. Saisie par la Ligue des Droits de l’Homme, elle a enfin pu se prononcer sur des mesures qui, en dépit de leur gravité, avaient jusque là échappé à tout contrôle de constitutionnalité. Ainsi, il est heureux que l’étendue et la portée des dispositions lapidaires de l’article 8 de la loi de 1955 aient été précisées. Non seulement le Conseil a estimé que ce texte ne pouvait fonder l’interdiction de manifestations sur la voie publique, ce qui est un camouflet pour les autorités qui ont prohibé des rassemblements en visant la loi sur l’état d’urgence. Mais au surplus, le dispositif permettant les interdictions de réunions et les fermetures provisoires a fait l’objet d’un véritable encadrement prétorien, au point de rapprocher notablement le droit dérogatoire sous état d’urgence du droit commun.

En outre, s’agissant de l’article 11 I de la loi de 1955 dédié aux perquisitions administratives, le Conseil constitutionnel a censuré de façon retentissante le régime des « perquisitions numériques ». Sans remettre en cause les copies et exploitations de données collectées par le passé, la décision interdit toute nouvelle exploitation et requiert une destruction immédiate de l’ensemble des données conservées. De façon plus discrète, les juges de la Rue de Montpensier ont également signifié que, même sous état d’urgence, toute perquisition nocturne de pur confort est proscrite, une intervention de nuit devant être véritablement justifiée par l’urgence ou par l’impossibilité de réaliser une perquisition de jour. A l’heure où le législateur est en passe d’étendre aux enquêtes préliminaires les perquisitions nocturnes – sous le seul contrôle du parquet –, une telle précision sonne comme un avertissement et confirme, comme l’a souligné Patrice Spinosi dans sa plaidoirie, que la décision du Conseil constitutionnel « dépasse très largement le seul cadre de l’état d’urgence ».

Un contrôle constitutionnel insuffisant

Mais au-delà de ces salutaires concessions, le cœur du dispositif des perquisitions administratives est regrettablement demeuré intact.

Sans ciller, le Conseil constitutionnel a admis qu’une perquisition puisse avoir lieu sans autorisation judiciaire préalable. Aussi critiquable soit-elle, une telle issue ne surprend toutefois plus. En effet, depuis 1999, la notion de liberté individuelle au sens de l’article 66 de la Constitution a été réduite à portion congrue, ce qui a limité d’autant la compétence constitutionnelle de l’autorité judiciaire. Désormais, seules les privations de libertés – elles-mêmes interprétées étroitement, si l’on se souvient de la récente décision sur les assignations à résidence – demeurent sous le contrôle judiciaire.

Mais même hors du champ de l’article 66 de la Constitution, les perquisitions sont soumises aux exigences du droit au respect de la vie privée et, en particulier, de l'inviolabilité du domicile, protégées par l’article 2 de la Déclaration de 1789. Lequel exige a minima qu’à défaut d’autorisation juridictionnelle a priori des perquisitions, un contrôle a posteriori suffisamment effectif soit fermement garanti.

Or, à l’évidence, tel n’est absolument pas le cas s’agissant des perquisitions sous le régime de l’état d’urgence. En effet, une personne ayant été irrémédiablement frappée par une mesure de perquisition ne peut initier un recours en référé devant le juge administratif. Car à la différence notable des assignations à résidence ou des interdictions de réunions, la condition d’urgence requise pour user du référé ne peut plus être satisfaite.

Le Conseil constitutionnel l’a d’ailleurs lui-même reconnu en soulignant qu’après une perquisition, l’intéressé ne dispose que d’une seule et unique voie de recours : Un engagement de la responsabilité de l’Etat. Mais cet édifiant constat n’a pas suffit à ébranler les certitudes de la Rue de Montpensier. Selon le Conseil, ce simple recours indemnitaire démontrerait que « les personnes intéressées ne sont pas privées de voies de recours », une telle action permettant « un contrôle de la mise en œuvre de la mesure [de perquisition] dans des conditions appropriées ».

Qu’il nous soit permis d’en douter fortement.

En effet, une telle analyse constitutionnelle, particulièrement formaliste, fait radicalement l’impasse sur l’exigence d’effectivité du contrôle juridictionnel. Dont dérive en particulier un impératif de célérité du contrôle.

Or, ce recours indemnitaire ne pourrait donner lieu à intervention juridictionnelle que bien des mois après. Et ce, sans aucune garantie de contrôle plein et entier de la perquisition, le ministre de l’intérieur ayant lui-même rappelé dans une circulaire du 25 novembre 2015 combien sont restrictives les conditions d’engagement de la responsabilité administrative.

La menace d’une condamnation européenne

Dans ces conditions, la décision constitutionnelle renforce, bien plus qu’elle ne dissipe, les risques de condamnation européenne du régime de perquisitions administratives.

Certes, la Cour européenne peut tolérer qu’une perquisition soit réalisée sans autorisation judiciaire préalable. Mais c’est à la condition expresse que le contrôle juridictionnel réalisé a posteriori soit suffisamment effectif et efficace (entre maints exemples, voir notamment les arrêts Pruteanu c. Roumanie et Vinci Construction c. France de 2015) Plus encore, la Cour souligne avec constance que les exigences conventionnelles redoublent d’intensité lorsque les mesures de perquisition se sont déroulées sans mandat judiciaire ou juridictionnel préalable (en ce sens, voir l’arrêt Gutsanovi c. Bulgarie de 2013 et notre commentaire).

Les hasards du calendrier ont d’ailleurs permis à la Cour européenne de réaffirmer ces exigences trois jours avant que le Conseil constitutionnel ne rende ses décisions. Dans un arrêt Govedarski c. Bulgarie du 16 février 2016, la Cour de Strasbourg a jugé qu’une perquisition réalisée avec une certaine brutalité s’analysait en un traitement inhumain et qu’elle emportait aussi une violation du droit au respect de la vie privée et familiale ainsi que du droit à un recours effectif.

Pour parvenir à cette condamnation unanime, la Cour a fortement insisté sur l’absence de contrôle judiciaire préalable mais aussi sur l’ineffectivité du contrôle juridictionnel, lequel fut pourtant ici réalisé dans le délai de 24 heures suivant la perquisition. En particulier, au titre de l’article 3, les mots européens prennent une résonnance singulière en France : « L’absence d’un contrôle judiciaire préalable sur la nécessité et la légalité de la perquisition en cause a laissé entièrement à la discrétion des autorités policières et des organes chargés de l’enquête pénale la planification de l’opération et n’a pas permis la prise en compte des droits et intérêts légitimes » de la famille ayant subi la perquisition.

Sans doute le Gouvernement français trouvera-t-il du réconfort en se rappelant qu’il a formellement activé le mécanisme de l’article 15 de la Convention, lequel autorise des dérogations en cas d’état d’urgence.

Toutefois, ce mécanisme n’est aucunement synonyme de disparition totale du contrôle européen (sur ce sujet, voir notre tribune).

De fait, comme l’a fermement rappelé le Président de la Cour, Guido Raimondi, dans son récent discours de rentrée solennelle, « l’article 15 de la Convention laisse aux États une large marge d’appréciation. Toutefois, ils ne jouissent pas pour autant d’un pouvoir illimité et la Cour pourra toujours être amenée à vérifier s’ils ont ou non excédé la « stricte mesure » des exigences de la crise. ». En somme, toujours selon les mots du Président Raimondi – en forme d’avertissement à peine voilé à l’intention de la France –, « l’urgence ne justifie pas tout ».

Il en est tout particulièrement pour les perquisitions. En effet, le récent arrêt Govedarski a rappelé qu’une perquisition peut faire naître un traitement inhumain et dégradant au sens de l’article 3 de la Convention. Or, ce texte n’est pas dérogeable, de sorte que le recours à l’article 15 par la France n’a aucun effet à son égard…

L’état d’urgence en France, chronique d’une condamnation européenne annoncée ? Seul l’avenir nous le dira Force est cependant de constater que cette perspective est loin d’être un fantasme.

Et qu’un tel résultat tiendrait moins du « juridisme » que du salutaire respect de l’Etat de droit.

NB : L’auteur a participé aux contentieux constitutionnels évoqués, en qualité de collaborateur du cabinet Spinosi & Sureau.